文：恒大研讨院 任泽平 熊柴
实习生姜文镪对本文有奉献
导读
我疆土地资源是否稀缺？是否应该严厉约束乡镇建造用地扩张？对上述问题的回答不只关系到我国的粮食安全，也关系到城市化以及经济社会开展的质量。
咱们在业界提出了广为盛行的规范剖析结构：“房地产长时间看人口、中期看土地、短期看金融”，本文是对土地部分研讨的深化。咱们依据国情剖析与世界比较，发现我疆土地资源并不那么稀缺，城市化本质上节省土地，有利于犁地保护及确保粮食自给，我国乡镇用地还存在较大的扩张空间，但需留意乡镇用地装备在区域之间、使用结构之间存在显着失衡。
摘要
我疆土地资源稀缺吗？1）评论土地资源是否稀缺的本质在于是否应该严厉约束乡镇建造用地添加。人多地少是我国的根本国情，我国人口密度约为世界均匀水平的2.5倍，人均犁地面积约为世界均匀水平的1/2，以全球9.3%的犁地养活了18.4%的人口。干流观念以为我国乡镇建造用地人均面积过多、增速过快。因而官方经过建造用当地针操控、人均用地规范等严控乡镇用地扩张，比方2014年原疆土部要求人均城市建造用当地针严厉操控在100平方米以内。2）城市化本质上节省土地，有利于犁地保护和确保粮食自给。因为1998年开端履行占补平衡方针，城市化带来的乡镇用地扩张实践上并不影响犁地保护及粮食自给，而且犁地占补平衡方针已从前期的数量平衡开展到数量—质量平衡，再开展为数量—质量—生态平衡。事实上，我国谷物自给率稳定在95%以上、根本自给。2016年我国常住人均村庄、乡镇建造用地别离为326、119平方米，村庄是乡镇的2.7倍，因为城乡二元户籍准则和土地准则阻止，导致规划巨大的农民工团体“双重占地”，加重土地资源严峻；因而在推动市民化的一起推动村庄建造用地复垦，将节省土地资源、促进犁地保护。
我国乡镇用地还有较大扩张空间。1）我国乡镇用地扩张速度和人均面积均低于全球均匀水平。土地乡镇化快于人口乡镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好日子的寻求和通勤本钱下降等。2000-2017年我国乡镇用地与人口的添加率比值为1.69，低于1990-2000年全球均匀水平的2.19。从人均水平来看，2016年末我国人均乡镇建造用地为119平方米，仍低于2000年全球均匀的214平方米。2）与世界比较，我国建造用地、城市建造用地份额均较低。2016年我国建造用地占疆土面积份额为4.1%，远低于美国的5.8%、英国的8.3%、日本的8.9%；我国城市建造用地占疆土面积份额为0.56%，远低于美国的1.6%、日本的2.8%、英国的5.6%。3）即便仅对城乡建造用地结构进行调整，也可新增乡镇用地5.2万平方公里，乡镇用地规划可达14.6万平方公里，估量到2050年我国城市化率达约80%时，人均乡镇建造用地可达130平方米。
我国乡镇用地存在显着的装备失衡。1)乡镇用地在区域、城市之间装备失衡。曩昔我国乡镇化战略长时间存在“操控大城市规划、活跃开展中小城市”的倾向，与人口搬迁趋势显着违背，构成土地在区域之间装备失衡。分区域看，2009-2016年东部区域乡镇建造用地增量份额低于人口增量份额12.9个百分点，而中部、东北、西部区域别离高1.7、4.4、6.8个百分点。分城市看，2006-2016年1000万人以上城市人口添加36.0%，但土地供应仅添加14.4%；而20万人以下城市人口添加3.0%，而土地供应大幅添加26.1%。2）乡镇建造用地在使用结构上装备失衡。一方面是寓居用地和工业用地装备失衡。在“GDP锦标赛”下，当地政府一般压低工业用地价格以招商引资，一起操控寓居用地供处以完成土地出让收入最大化。2017年我国乡镇用地中寓居用地份额为31.4%，显着低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地份额为18.5%，显着高于日本的7.7%、韩国的10.1%。另一方面是路途用地粗豪，但绿洲与广场用地供应缺少。我国一线城市路途占建成区份额均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿洲与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。3）低效搁置乡镇建造用地很多存在。2017年我国乡镇低效、搁置建造用地别离约为1.27万、0.14万平方公里；其间，低效建造用地首要为工业用地。分区域看，土地供应偏多的西部和东北区域出让的工业用地使用功率偏低。
进步规划人均乡镇用地规范，优化区域散布和使用结构。1）适度进步规划人均乡镇建造用地规范。在平衡粮食安全、经济社会开展、居民美好日子需求之后，估量2050年人均乡镇建造用地可达130平方米。2）进步乡镇土地使用功率，完善城市建造用地“增存挂钩”机制。一方面，依法收缴土地搁置费或回收搁置土地。另一方面，加速推动“增存挂钩”机制，削减批而未供、搁置土地多和处置不力区域的新增建造用当地案。3）加速推动农业搬运人口市民化，树立健全宅基地资源有偿退出机制。一方面，进一步加大户籍准则改革力度，加速农业搬运人口市民化，加大非户籍人口落户推动力度，全面铺敞开宽落户约束，促进人口自在搬迁。另一方面，探究对增量宅基地施行集约有奖、对存量宅基地施行退出有偿，一起对退出宅基地合理复垦。4）优化乡镇用地在区域和城市之间的装备，推动商场化的跨省换地。一方面，以常住人口增量为规范供应乡镇用地，推广新人地挂钩；另一方面，推动商场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间装备。5）优化乡镇用地的用处供应结构，添加寓居用地、绿洲与广场用地等供应。一方面，在契合规划前提下答应工业用地转为寓居用地等。另一方面，在新增乡镇建造用地中适度添加寓居用地、绿洲与广场用地等份额。
危险提示：各疆土地使用分类存在差异，世界比照存在必定差错；对乡镇建造用地可达规划的预算存在假定，存在必定差错。
目录
1 我疆土地资源稀缺吗？
1.1 评论土地资源是否稀缺的本质在于是否应该严厉约束乡镇建造用地添加
1.2城市化本质上节省土地，有利于犁地保护和确保粮食自给
2 我国乡镇建造用地还有较大扩张空间
2.1 我国乡镇用地扩张速度和人均面积低于全球均匀水平
2.2 与世界比较，我国建造用地、城市建造用地份额均较低
2.3 到2050年可新增乡镇建造用地5.2万平方公里
3 我国乡镇用地装备严峻失衡
3.1 乡镇用地在区域、城市之间装备严峻失衡
3.2 乡镇建造用地在使用结构上装备失衡
3.3 低效搁置乡镇建造用地很多存在
4 进步规划人均乡镇用地规范，优化区域散布和使用结构
正文
1 我疆土地资源稀缺吗？
1.1评论土地资源是否稀缺的本质在于是否应该严厉约束乡镇建造用地添加
人多地少是我国的根本国情，我国人口密度约为世界均匀水平的2.5倍，人均犁地面积约为世界均匀水平的1/2，以全球9.3%的犁地养活了18.4%的人口。依据世界银行核算，2018年我国人口密度为148人/平方公里，约为全球均匀水平（60人/平方公里）的2.5倍，高于高收入国家（34人/平方公里）、中等收入国家（72人/平方公里）、低收入国家（52人/平方公里）。详细来看，我国人口密度高于美国（36人/平方公里）、法国（122人/平方公里），但低于英国（275人/平方公里）、日本（347人/平方公里）、韩国（530人/平方公里）。在人均犁地面积方面，2016年我国人均犁地面积0.09公顷，大约为全球均匀水平（0.19公顷）的1/2，低于高收入国家的0.29公顷、中等收入国家的0.17公顷、低收入国家的0.19公顷。详细来看，我国人均犁地面积低于美国的0.47公顷、法国的0.27公顷，但高于日本的0.03公顷、韩国的0.03公顷，和英国（0.09公顷）挨近。2016年我国犁地面积为20.24亿亩，约占全球犁地面积的9.3%，而2018年我国人口为13.95亿人，约占全球总人口的18.4%。
因为城市化扩张直接占用犁地，我国划定18亿亩犁地红线，严厉施行犁地保护；而且，干流观念以为我国乡镇建造用地人均面积过多、增速过快，应该严厉约束乡镇建造用地添加。其一，因为城市化扩张直接占用犁地，形似与犁地面积继续削减存在直接联络。2006年第十届全国人大四次会议上经过的《国民经济和社会开展第十一个五年规划大纲》划定18亿亩犁地红线，严厉施行犁地保护。“18亿亩”的划定首要有两个原因：榜首，我国犁地面积从1996年的19.5亿亩下降至2005年的18.3亿亩，这一数据成为重要参阅依据；第二，依据农业部核算，依照15亿人消费，需求确保粮食产量6亿吨，考虑其时稻谷亩均产量431公斤，小麦326公斤，播种面积需求约16亿亩，剩下2亿亩用作经济作物栽培，因而有必要确保18亿亩犁地面积。
其二，干流观念以为我国乡镇建造用地人均面积过多、增速过快。“土地乡镇化快于人口乡镇化”被写入《国家新式乡镇化规划（2014-2020年）》，成为有必要高度注重并着力处理的杰出对立之一。人均面积方面，2006年时任全国政协委员、原疆土资源部咨询研讨中心副主任刘文甲标明：“我国乡镇人均用地已达130多平方米，远远高于兴旺国家人均82.4平方米和开展我国家人均83.3平方米的水平”，而这一数据显着存在问题。乡镇用地增速方面，干流学者依据乡镇用地添加弹性系数或乡镇用地扩展系数（乡镇用地的添加率/乡镇人口的添加率）是否大于1.12，来判别我国乡镇土地扩张是否过快。可是，这个所谓“1.12”的扩展系数规范仅仅我国城市规划规划研讨院1989年在研讨陈述《2000年乡镇用地猜测归纳陈述》提出的一个操控值，其合理性及对其时的适用性很值得置疑。
官方经过建造用当地针操控、人均用地规范等严控乡镇用地扩张，比方2014年原疆土部要求人均城市建造用当地针严厉操控在100平方米以内。从土地供应方针来看，《土地办理法》规则我疆土地办理以犁地保护为方针，施行土地用处操控，严厉约束农用地转为建造用地。全国层面，天然资源部编制土地使用全体规划，比方《全疆土地使用全体规划大纲（2006-2020年）》，选用犁地保有量、根本农田保护面积、建造用地规划、乡镇工矿用地规划等方针操控。当地层面，各级政府依照新增建造用地总量不超越上一级土地使用规划的准则，编制土地使用全体规划、城市全体规划、土地使用年度方案。此外，建造部分也拟定了相应的规划规范，比方《城市用地分类与规划建造用地规范》（GBJ 137-90）、《城市用地分类与规划建造用地规范》（GB 50137-2011）、《镇规划规范》（GB 50188-2007）等，不只对城市、建制镇的规划人均建造用地规范进行明确规则，还对不同类型用地的面积及份额进行了区间规则。1990年原建造部《城市用地分类与规划建造用地规范》要求，规划人均城市建造用当地针操控在60-120平方米之间；2011年住建部《城市用地分类与规划建造用地规范》要求，人均城市建造用地操控在65-115平方米之间；2014年原疆土部《关于强化管控履行最严厉犁地保护准则的告诉》要求，人均城市建造用当地针严厉操控在100平方米以内。需求留意的是，其时履行的规划人均城市、建制镇建造用地规范等，根本沿用了1990年拟定的规划规范。可是，其时并未履行犁地占补平衡方针，对包含犁地在内的各类土地面积数据把握也比较粗糙，比方2009年全国第2次土地查询发现我国犁地面积为20.31亿亩，较2008年进步2.05亿亩。
1.2城市化本质上节省土地，有利于犁地保护和确保粮食自给
因为1998年开端履行占补平衡方针，城市化带来的乡镇用地扩张实践上并不影响犁地保护及粮食自给。一方面，1998年《土地办理法》要求依照“占多少，垦多少”的准则，由占用犁地的单位担任开垦与所占用犁地数量和质量适当的犁地。此外，2006年城乡建造用地增减挂钩开端试点，后逐步推至全国。依据原疆土部数据，2000-2009年建造占用对犁地面积削减的奉献仅为18.2%，其他为生态退耕、灾毁犁地、农业结构调整等,2010年后逐步上升为80%左右，但弥补犁地面积仍然大于建造占用犁地面积。比方，依据《全疆土地整治规划（2011-2015年）》，2006-2010年实践建新占用犁地面积113.7万亩，经过增减挂钩，实践复垦还耕面积达148.1万亩；依据2016年度全疆土地改变查询结果，2016年依法同意建造占用犁地225.7万亩，同期施行各类整治项目共弥补犁地266.8万亩，超出建造占用41.1万亩。而且，占补平衡方针现已从前期的数量平衡到数量—质量平衡，逐步开展为数量—质量—生态平衡。另一方面，我国犁地撂荒现象较为严峻。依据我国科学院地舆科学与资源研讨所李升发等（2016）核算的全国153个山区县的撂荒信息，2014-2015年全国山区县犁地撂荒率为14.3%。2015年西南财经大学我国家庭金融查询与研讨中心对全国29个省、262个县市的住户跟踪查询发现，2011年和2013年别离有13.5%和15.0%的农用地处于搁置状况。假定以15.0%的犁地撂荒率预算，我国约有3亿亩犁地可使用，这意味着即便在粮食生产功率不变的状况下，粮食产量仍有进一步进步空间。
实践上，我国谷物自给率长时间稳定在95%-98%，口粮自给率稳定在98%-99%，根本完成粮食自给。2013年12月我国国家粮食安全新战略着重要据守“确保谷物根本自给、口粮肯定安全”的战略底线。谷物首要为稻谷、小麦和玉米，依据FAO核算，2011-2013年期间我国谷物自给率三年均匀值为96.6%；依据国家核算局数据核算，我国谷物自给率稳定在95%-98%，高于谷物自给率红线95%。口粮包含稻谷和小麦，我国口粮自给率稳定在98%-99%。细分品种来看，2018年我国稻谷、小麦、玉米、大豆的自给率别离为100%、98%、99%、15%。我国大豆自给率低首要是因为国内大豆栽培机械化程度较低，单位面积产量低、本钱高，导致国内大豆缺少规划栽培，首要依托进口。我国于2016年起开端施行“减玉米、增大豆”的栽培结构调整，对大豆栽培进行政府补助，鼓舞大豆栽培。
2016年我国常住人均村庄、乡镇建造用地别离为326、119平方米，村庄是乡镇的2.7倍，因为城乡二元户籍准则和土地准则阻止，导致规划巨大的农民工团体“双重占地”，加重土地资源严峻；因而在推动市民化的一起推动村庄建造用地复垦，将节省土地资源、促进犁地保护。因为城市具有集聚效应，人均乡镇建造用地面积显着小于村庄，村庄人口进城安居后退出宅基地将节省土地资源、有利于犁地保护。但因为我国城乡二元户籍准则与土地准则排挤了商场对城乡人口和土地的有用装备，导致进城不能落户、迁徙不能久居的农民工不肯无偿抛弃村庄原有的宅基地，构成农民工团体在乡镇和村庄“两层占地”，加重了土地资源严峻。依据国家核算局和天然资源部数据，2009-2016年村庄常住人口从6.89亿人减至5.90亿人，削减约1.0亿人；但村庄建造用地面积不减反增，从18.47万平方公里增至19.20平方公里，添加0.73万平方公里。人均乡镇建造用地从112平方米上涨为119平方米，仅添加5.8%；而人均村庄建造用地从268平方米添加为326平方米，添加21.5%，达人均乡镇建造用地的2.7倍。2019年5月国务院发布《中共中央国务院关于树立健全城乡交融开展系统机制和方针系统的定见》，提出全面履行支撑农业搬运人口市民化的财政方针、乡镇建造用地添加规划与吸纳农业搬运人口落户数量挂钩方针；一起探究对增量宅基地施行集约有奖、对存量宅基地施行退出有偿。2019年8月修订的《土地办理法》中规则，国家答应进城落户的村庄乡民依法自愿有偿退出宅基地，鼓舞村庄团体经济组织及其成员盘活使用搁置宅基地和搁置住所。
2我国乡镇建造用地还有较大扩张空间
2.1我国乡镇用地扩张速度和人均面积低于全球均匀水平
土地乡镇化快于人口乡镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好日子的寻求和通勤本钱下降等。2000-2017年我国乡镇用地与人口的添加率比值为1.69，低于1990-2000年全球均匀水平的2.19。依据Angel等人树立的全球城市数据库，1990-2000年间全球10万人及以上城市的城市用地与人口的年均添加率比值为2.19，其间兴旺国家、开展我国家别离为4.92、1.99。因而，土地乡镇化快于人口乡镇化是全球普遍现象，反映人们对美好日子的寻求，首要原因在于收入添加和通勤本钱下降。在我国，结合国家核算局人口数据和住建部乡镇用地数据，2000-2017年我国乡镇用地添加130.7%，乡镇常住人口添加77.2%，乡镇用地与人口的添加率比值为1.69。
在城市层面，我国一线城市的城市建成区用地与人口年均添加率的比值显着低于纽约、首尔、巴黎等世界都市。依据联合国人居署卫星遥感数据，界说城市建成区的规范为“以每个建造用地像素为圆心，其一平方公里规划内的建造用地像素超越50%”。1987-2000年深圳、北京、上海、广州的城市建成区用地与人口年均添加率的比值别离为0.57、1.17、1.60、1.74，显着低于首尔的4.56、纽约的2.82、巴黎的2.00，而伦敦、东京别离为1.58、1.57。2000-2013年上海、深圳、北京、广州的城市建成区用地与人口年均添加率的比值别离为0.40、0.91、1.29、1.33，低于纽约的1.50、巴黎的1.63、东京的3.00、首尔的3.00，仅高于伦敦的0.18。
从人均水平来看，2016年末我国人均乡镇建造用地为119平方米，仍低于2000年全球均匀的214平方米。依据Angel等人核算，2000年我国人均乡镇用地面积为103平方米，低于全球均匀的214平方米、兴旺国家的352平方米和开展我国家的153平方米。依据天然资源部核算，2016年末我国人均乡镇建造用地为119平方米，即便与全球2000年水平比较，仍然处于中低水平。美国世界公共方针研讨公司Demographia以50万人以上城市的卫星遥感数据作为基础，核算人均城市建造用地面积。其界定城市建造用地的规范为：“以每个建造用地像素为圆心，若其一平方公里规划内的建造用地像素超越50%，则该建造用地为城市建造用地”。据其核算，2019年我国人均城市建造用地面积为200平方米，低于全球均匀的238平方米。从国家来看，我国人均城市建造用地面积低于美国（833平方米）、法国（500平方米）、日本（238平方米）和英国（204平方米）。
2.2与世界比较，我国建造用地、城市建造用地份额均较低
2016年我国建造用地占疆土面积份额为4.1%，远低于美国的5.8%、英国的8.3%、日本的8.9%；我国城市建造用地占疆土面积份额为0.56%，远低于美国的1.6%、日本的2.8%、英国的5.6%。依据天然资源部数据，2016年我国园地、建造用地、犁地、牧草地、林地、未使用土地占疆土面积的份额别离为1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其间，2016年我国建造用地为39.1万平方公里，仅占疆土面积的4.1%。依据OECD数据，2017年美国、英国、日本建造用地别离为54.3、2.03、3.36万平方公里，别离占疆土面积的5.8%、8.3%、8.9%。从城市建造用地状况来看，我国建造用地中城市建造用地约占1/7，即城市建造用地仅占疆土面积0.56%，而美国、日本、英国别离到达1.6%、2.8%、5.6%。进一步剖析我疆土地资源构成，我国有29%的土地是未使用土地，首要为裸岩石砾地、沙地、荒草地等。而依据美疆土地办理局数据，2012年英国、美国、日本、法国、韩国未使用土地占比别离为9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、6.1%。虽然未使用土地在开发上存在较大难度，可是我国未使用土地中约21%为荒草地和裸土地，开发难度相对较小。
在城市层面，依据联合国人居署界说，2013-2015年深圳、上海、广州、北京城市建成区份额别离为67%、57%、47%、38%，而纽约、巴黎、伦敦、东京别离为70%、60%、60%、59%。联合国人居署选用卫星遥感数据，2013-2015年期间，纽约、巴黎、伦敦、东京城市建成区份额别离均匀为70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、广州、北京别离均匀为67%、57%、47%、38%。从分线城市来看，依据住建部数据，2017年一、二、三、四线城市的建成区占城区面积的份额别离为32.8%、46.1%、39.3%、48.0%，一线城市建成区份额显着偏低。
2.3到2050年可新增乡镇建造用地5.2万平方公里
即便仅对城乡建造用地结构进行调整，也可新增乡镇用地5.2万平方公里，乡镇用地规划可达14.6万平方公里，估量到2050年我国城市化率达约80%时，人均乡镇建造用地可达130平方米。乡镇化是经济社会开展的必然趋势，跟着公民对美好日子的寻求，乡镇建造用地仍将进一步扩张。咱们分三步对我国乡镇建造用地可达规划进行简略测算。
一是估量未来全国建造用地可占用犁地规划。依据《全疆土地整治规划（2011-2015年）》，2010年全国弥补犁地潜力约为10.5万平方公里，2011-2016年我国弥补犁地2.1万平方公里，节余8.4万平方公里。因为2010-2016年同意建造用地和弥补犁地面积的份额为1.3，咱们选用更放松的假定1.6：1，即占用1亩犁地需弥补1.6亩犁地才干确保质量平衡，未来全国建造用地扩张可占用犁地5.25万平方公里。
二是依据建造用地扩张占用犁地份额，预算我国未来新增建造用地可达规划。《疆土资源“十三五”规划》指出，2011-2015年新增建造用地总量操控在3256万亩，建造占用犁地在2000万亩左右，建造占用犁地份额为61%。据此份额，可估量未来我国新增建造用地规划可达8.6万平方公里。
三是依据新增乡镇建造用地占新增建造用地份额，预算未来我国乡镇用地可达规划。2006-2016年期间，同意的乡镇村建造用地占当年批阅建造用地的份额均匀为60%。考虑到村庄建造用地现已较为粗豪，因而未来新同意的村庄建造用地规划很小。据此份额，可核算出未来我国新增乡镇建造用地规划可达5.2万平方公里，2016年我国乡镇建造用地为9.4万平方公里，即未来我国乡镇用地规划可达约14.6万平方公里。依据联合国人口猜测中方案，2050年我国总人口为14.02亿人，城市化率达80%，乡镇人口为11.22亿人。据此核算，2050年我国人均乡镇建造用地面积可达130平方米，比2016年添加9.2%。
3我国乡镇用地装备严峻失衡
3.1乡镇用地在区域、城市之间装备严峻失衡
曩昔我国乡镇化战略长时间存在“操控大城市规划、活跃开展中小城市”的倾向，与人口搬迁趋势显着违背，构成土地在区域之间装备严峻失衡。1980年10月，我国榜首次城市规划作业会议提出：“操控大城市规划，合理开展中等城市，活跃开展小城市”的城市开展方针。1990年4月《城市规划法》规则，“严厉操控大城市规划，活跃开展中等城市和小城市”，以法令方式确认了乡镇化开展路途。2000年10月，中共中央在关于拟定“十五”方案的主张中提出，走大中小城市和小乡镇协调开展的乡镇化路途。之后的中共十六大、十七大、十八大和十九大均坚持大中小城市和小乡镇协调开展。虽然，官方在《全国主体功用区规划》和《国家新式乡镇化规划（2014-2020年）》中均着重以城市群为主体形状推动新式乡镇化，但中心思维仍是：严厉操控特大和超大城市规划，活跃开展中小城市。
一方面，政府企图引导人口流向中小城市，严控特大城市和超大城市人口规划。《国家新式乡镇化规划（2014-2020年》要求，全面铺开建制镇和小城市落户约束，有序铺开中等城市落户约束，合理确认大城市落户条件，严厉操控操控500万以上的特大城市人口规划。另一方面，政府严厉操控特大和超大城市建造用地规划。2014年原疆土部《关于强化管控履行最严厉犁地保护准则的告诉》要求，严厉审阅城市建造用地，除日子用地及公共基础设施用地外，准则上不再组织城市人口500万以上特大城市中心城区新增建造用地；2016年《全疆土地使用全体规划大纲（2006-2020年）调整方案》规则，严厉操控超大城市、特大城市用地规划。在中小乡镇战略下，因为人口大都市圈化态势难以操控，政府实践上只操控住了相应土地供应，由此构成土地供需错配。
不过，近年来我国城市开展战略逐步调整为“以中心城市为引领，以城市群为主体形状，以都市圈建造为突破口，对中小城市分类施策”。2019年2月，发改委发布《关于培养开展现代化都市圈的辅导定见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化开展，以培养现代都市圈为城市群建造突破口。4月，发改委《2019年新式乡镇化建造要点使命》要求，超大特大城市着重合理疏解中心城区非中心功用；大城市着重发挥规划效应和辐射带动效果；中小城市开展着重分类施策，进步本身工业支撑才能、公共服务质量等。8月，中央财经委员会第五次会议着重，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载才能。
分区域看，2009-2016年东部区域乡镇建造用地增量份额低于人口增量份额12.9个百分点；而中部、东北、西部区域别离高1.7、4.4、6.8个百分点。因为犁地占补平衡方针的施行规划大多约束在县域、地级市规划内、至多省内，其时犁地后备资源缺少的东部区域难以获得满足的建造用当地针。从国有建造用地供应面积来看，2000-2016年东部供应面积占全国的份额从59.6%动摇下降至34.2%，中部从6.7%动摇上升至24.3%；西部从24.7%动摇上升至35.6%，东北区域大致在6%-10%之间动摇。结合国家核算局人口数据和天然资源部土地数据，2009-2016年东部区域常住人口增量占全国比重为41.4%，但乡镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量份额12.9个百分点；而中部、东北、西部区域乡镇用地增量占比别离高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地空间错配布景下，2009-2016年东部区域人均乡镇建造用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部区域从104.1平方米增至113.8平方米，西部区域从122.5平方米增至134.2平方米，东北区域从124.3平方米增至139.8平方米。
分省看，北京、天津、江苏、浙江等经济强省乡镇建造用地增量份额低于人口增量份额，人均乡镇建造用地面积显着下降。2009-2016年乡镇建造用地增量份额小于常住人口增量份额的省份有浙江、天津、北京、江苏、广东等11个省份，均为东部和中部省份。其间，北京、天津、江苏、浙江均为京津冀城市群和长三角城市群的重要部分，人口全体继续流入，而乡镇用地供应显着缺少；内蒙古、新疆、辽宁、黑龙江、吉林等10个省份的乡镇建造用地增量份额显着大于其常住人口增量份额，另10个省份根本平衡。从各省人均乡镇建造用地看，2016年既有内蒙古、新疆、宁夏、西藏四省人均超越200平方米，也有北京、上海、广东等7省人均低于100平方米。从改变趋势看，2009-2016年，北京、浙江、天津、等8省人均乡镇建造用地面积显着下降，而且除西藏外的其他省份人均乡镇用地水平本来较低，标明土地供应偏少。与此一起，人均乡镇建造用地面积本来就较高的内蒙古、宁夏、新疆等省乡镇用地供应偏多，人均用地进一步添加。
分城市看，2006-2016年1000万人以上城市人口添加36.0%，但土地供应仅添加14.4%；而20万人以下城市人口添加3.0%，而土地供应大幅添加26.1%。在城区人口增幅方面，显着出现超大城市人口增幅大，小城市人口增幅小。500-1000万人以上的超大城市增幅最大，为53.1%；20万人以下的城市城区人口增幅最低，为3.0%。在城区建造用地增幅方面，出现出显着的中心大、两端小的特色，即1000万人以上的超大城市和20万人以下的城市建成区增幅均在20%左右，其他城市的建成区增幅均超20%。以此核算土地-人口增幅比值，1000万人以上、500-1000万人城市别离为0.40、1.34，土地供应缺少；20-50万人、300-500万人、20万以下城市的别离为2.40、2.53、8.70，土地供应过多。此外，大城市住所用地被严厉操控，2009-2018年一线城市住所类用地供应面积从2585万平方米降至1426万平方米，占100个大中城市住所类用地份额从8.0%动摇降至4.5%；二线城市住所类用地份额从45.3%动摇下降至43.2%；而三线城市从39.8%动摇上升至51.3%。
3.2乡镇建造用地在使用结构上装备失衡
一方面是寓居用地和工业用地装备失衡，2017我国乡镇用地中寓居用地份额为31.4%，显着低于美国的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工业用地份额为18.5%，显着高于日本的7.7%（2016年）、韩国的10.1%（2018年）。在“GDP锦标赛”下，当地政府一般压低工业用地价格以招商引资，一起操控寓居用地供处以完成土地出让收入最大化。2018年全疆土地出让收入6.5万亿（超80%来自寓居用地），房地产相关税收2.7万亿，二者算计占当地政府总收入的35.4%。因为政府操控寓居用地供应，2010-2018年住所用地供应仅占总建造用地供应的17.8%，而工业用地供应占比为27.1%；导致全国100大中城市住所用地楼面价上升155.9%，而工业用地下降0.1%。2017年我国城市建造用地中寓居用地份额为30.8%，工业用地份额为20.1%。加上县城建造用地，2017年我国乡镇建造用地中寓居用地为31.4%、低于美国的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工业用地份额为18.5%，高于日本的7.7%（2016年）、韩国的10.1%（2018年）。从城市来看，纽约（2014年）、东京（2006年）、首尔（2018年）住所用地份额别离为42.5%、58.3%、61.0%，工业用地份额别离为3.5%、9.9%、0.8%，而我国一线城市寓居用地均匀值为27.8%，工业用地均匀值为25.7%。
对寓居用地供应的严厉操控导致我国住所向高层高密度开展，影响居民寓居质量、加重交通拥堵。依据我国第五次、第六次人口普查材料以及2015年1%人口抽样查询，2000-2015年住所地点修建归于平房的家庭户数份额从63.1%降至38.7%，住所地点修建归于6层以下高楼的家庭户数份额从31.2%增至48.4%，住所地点修建归于7层以上高楼的家庭户数份额从4.3%增至13.0%。依据美国住所查询核算，2013年独立住所占比为68.5%，7层及以上住所数占比仅为2.1%；依据日本住所 土地核算查询，2018年独立住所占比为56.2%，6层及以上住所占比为15.5%。高层高密度开展一方面影响住所光照、通风，对居民的生理、心理健康构成晦气影响，一起也晦气于防火防灾中安全分散，严峻影响居民日子质量；另一方面，这种寓居拥堵，经过迟早顶峰的会集出行带来严峻的交通拥堵。
另一方面是路途用地粗豪，但绿洲与广场用地供应缺少。我国一线城市路途占建成区份额均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿洲与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。改革敞开后，不少当地政府大搞“政绩工程”、“形象工程”，寻求“大马路”，导致路途用地粗豪。依据联合国人居署核算，2014年北京、深圳、上海、广州路途占建成区面积份额别离为26%、25%、22%、19%，高于巴黎的15%、纽约的13%、伦敦的10%，和东京25%挨近。可是，在Numbeo核算的全球交通拥堵指数中，北京、上海位居前列，标明我国乡镇的路途用地面积占比和路途晓畅状况并不成正比，首要有三个原因：一是我国城市路途用地普遍存在注重主干道、忽视支路建造的状况，构成路网交织，功率低。国外首要选用小路密网，面积占比小，但全体灵通性更强。2014年深圳、上海、广州、深圳均匀路途宽度别离为8.4、8.2、7.9、7.3米，显着高于巴黎6.2米、东京5.0米。二是我国轨道交通建造显着滞后。2018年上海、北京、广州、深圳轨道交通运营路程别离为785、714、450、298千米，路网密度别离为0.12、0.04、0.06、0.15千米/平方公里；而其时纽约都市区、东京圈、首尔圈轨道交通运营路程高达3347、2705、1098千米，路网密度别离为0.34、0.31、0.23千米/平方公里，远高于我国一线城市。三是国外城市对路途空间办理更为严厉、详尽。比方，纽约关于路途空间的办理规划有超160种许可证，以此确保对路途建造和保护的精细化办理；而我国现在的路途办理粗豪，质量监督职责不明确。
绿洲与广场用当地面，虽然各国关于乡镇建造用地的分类不一致，可是有相似之处，比方我国的绿洲与广场用地相似纽约的开敞空间/文娱用地、首尔的绿化带和敞开空间等，世界比较标明我国绿洲与广场用地全体供应偏少。2017年北京、上海、广州、深圳绿洲与广场用地别离为7.9%、7.3%、3.8%、7.7%，低于巴黎的25%（2012年）、纽约的27%（2014年）、首尔的31%（2010年）。虽然与大马路相似相同存在大广场现象，但首要是指单个广场用地面积过高，比方大连星海广场176万平方米，深圳市民中心广场91万平方米等，均远超天安门44万平方米。可是2012年全国广场用地仅约1300平方公里，仅占城市建造用地的2.8%。
分城市看，我国一线城市建造用地在使用结构上装备失衡更为严峻。依据住建部数据，2017年一、二、三、四线城市寓居用地占比别离为27.8%、29.9%、30.6%、31.9%；绿洲与广场用地占比别离为6.7%、11.6%、11.2%、12.8%；工业用地占比别离为25.7%、19.8%、20.6%、16.0%，一线城市寓居用地、绿洲与广场用地占比偏低，工业用地占比偏高。一线城市经济兴旺、工业结构合理，招引全国各地人口流入，以5.7%的乡镇建造用地聚集了5.3%的人口和12.2%的GDP，但其寓居用地占比偏低，导致住宅严峻。2018年一线、二线、三四线城市人均住宅修建面积别离为25.6、32.9、34.3平方米，套户比别离为0.99、1.06、1.12（详见恒大研讨院陈述《我国住宅存量陈述：2019》）。
分区域看，东北区域在建造用地使用结构上装备失衡更为严峻。2017年东部、中部、西部、西北区域寓居用地份额别离为30.3%、31.1%、30.1%、33.8%，工业用地份额别离为22.7%、17.8%、15.5%、22.9%，公共办理与公共服务用地占比为别离为8.9%、10.2%、9.8%、7.6%，绿洲与广场用地占比别离为10.2%、11.8%、13.5%、9.4%。东北区域寓居用地、工业用地占比均位居榜首，而公共办理与公共服务用地、绿洲与广场用地均为倒数榜首。
3.3低效搁置乡镇建造用地很多存在
2017年我国乡镇低效建造用地约1.27万平方公里，低效建造用地首要为工业用地。到2017年末，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东7省（市）共确认乡镇低效用地面积约4133平方公里，约占7省乡镇建造用地面积的13.5%。2016年全国乡镇建造用地面积为9.43万平方公里，依据上述份额核算，即全国约有1.27万平方公里乡镇低效用地。针对此状况，2016年11月原疆土部发布《关于深化推动乡镇低效用地再开发的辅导定见（试行）》，要求各地全面发动乡镇低效用地再开发作业。从改造的建造用地类别来看，低效建造用地首要是工矿仓储用地，比方广东低效用地中工矿仓储用地占51%，浙江占53%，江苏占74.9%。
分区域看，土地供应偏多的西部和东北区域出让的工业用地使用功率偏低。2018年东部、中部、西部、东北区域出让的工业用地容积率别离为1.56、1.23、1.19、0.81，西部和东北区域出让的工业用地使用功率偏低。而依据前文核算，西部、东北区域较东部、中部区域土地供应偏多。因而，土地供应偏多的西部和东北区域出让的工业用地使用功率偏低。分省看，这种现象更为显着，福建、广东、浙江、北京等省份乡镇用地供应偏少，2018年出让的工业用地容积率均高于1.5；而吉林、内蒙古、辽宁等省份乡镇用地供应偏多，2018年出让的工业用地容积率均低于0.85。
2017年我国乡镇搁置建造用地面积约为1400平方公里，有必定整改空间。依据2010年原疆土部发布的1457宗城市搁置土地“黑名单”，搁置面积合计14.66万亩。其间广东、北京、重庆、海南、江苏、贵州搁置土地宗数均超100宗，而四川、海南、广东、北京搁置土地面积均超1万亩。2017年河南省政府《关于约束土地办理状况的专项作业陈述》中，布告涉嫌搁置的土地共141.9平方公里，约占全国总量的1/10。以此核算，2017年全国的搁置土地面积约1400平方公里。针对此状况，2018年7月，天然资源部发布《关于健全建造用地“增存挂钩”机制的告诉》，关于存在“批而未供”土地和存在“搁置用地”状况的当地城市，将在下一年度中核减20%的新增建造用当地针。
4进步规划人均乡镇用地规范，优化区域散布和使用结构
1）适度进步规划人均乡镇建造用地规范。其时履行的规划人均城市建造用地规范、规划人均建制镇建造用地规范等，根本沿用了1990年拟定的规划规范。可是，其时并未履行犁地占补平衡方针，对包含犁地在内的各类土地面积数据把握也比较粗糙，一起考虑到粮食生产功率进步，居民对粮食需求数量和结构也发生了改变。因而，在平衡粮食安全、经济社会开展、居民美好日子需求之后，估量2050年人均乡镇建造用地可达130平方米。
2）进步乡镇土地使用功率，完善城市建造用地“增存挂钩”机制。其时城市内部存在很多批而未供、搁置土地、低功率土地。关于批而未供、搁置土地，一方面，政府应及时查询确认，依法收缴土地搁置费或回收搁置土地；另一方面，政府应加速完善建造用地“增存挂钩”机制，将把批而未供和搁置土地数量作为重要测算方针，逐年削减批而未供、搁置土地多和处置不力区域的新增建造用当地案。关于低功率土地，应经过再开发进步土地容积率和修建密度，一起树立健全激励机制和退出机制。
3）加速推动农业搬运人口市民化，树立健全宅基地自愿有偿退出机制。我国常住人均村庄建造用地是乡镇的2.7倍，因为城乡二元户籍准则和土地准则阻止，导致农民工“两层占地”，加重土地资源严峻。一方面，进一步加大户籍准则改革力度，加速农业搬运人口市民化，加大非户籍人口落户推动力度，全面铺敞开宽落户约束，促进人口自在搬迁。另一方面，探究对增量宅基地施行集约有奖、对存量宅基地施行退出有偿，一起对退出宅基地合理复垦，进步犁地面积以确保粮食安全。
4）优化乡镇用地在区域和城市之间的装备，推动商场化的跨省换地。分区域看，其时东部区域乡镇用地供应偏少，而中部、西部和东北区域供应偏多。从不同规划城市看，1000万人以上的超大城市土地供应偏少，20万人以下的城市土地供应偏多。针对此状况，2018年3月国务院发布《跨省域弥补犁地国家统筹办理办法》和《城乡建造用地增减挂钩节余方针跨省域调剂办理办法》，确认由国家统筹各省、直辖市（不包含自治区）的弥补犁地规划和相关经费规范，可是其本质仍然是方案装备，未能对建造用地进行商场定价。为此，一方面，应以常住人口增量为规范供应乡镇用地，推广新人地挂钩；另一方面，应推动商场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间装备，发挥先发区域的资金优势和后发区域的土地资源优势互补。
5）优化乡镇用地的用处供应结构，添加寓居用地、绿洲与广场用地等供应。其时，我国工业用地份额偏高，寓居用地显着偏低；路途用地粗豪，但绿洲与广场用地供应缺少。一方面，需求政府加强低效用地“二次开发”，进步土地容积率。一起，在契合规划前提下答应工业用地转为寓居用地等，树立健全存量工业用地盘活使用激励机制。另一方面，在新增乡镇建造用地中适度添加寓居用地、绿洲与广场用地等份额，尤其是在一线城市。
